5月27日，香港国际机场二号客运大楼旅客离港设施正式启用。新华社

本报记者|张守营

数据显示，长三角近一年内密集通航4座民用运输机场，总数达28座，密度居全国前列。数量增长背后，协同机制、货运短板、国际航线能力等问题该如何解决？围绕“建体系”这一核心命题，本报采访了国家高端智库可持续交通创新中心研究员、北京交通大学教授李红昌，他就长三角机场群的建设逻辑、现实痛点与突破路径进行了相关解读和分析。

“总量未触天花板，局部需防过热”

本报记者：长三角机场数量仍在快速增长，外界也有“重复建设”的担忧。您如何判断当前建设是真实需求驱动，还是存在规划冲动？参照美日等国的历史教训，长三角应如何避免“机场建成即闲置”？

李红昌：判断这个问题，首先要厘清一个基本前提：不能简单认定长三角机场已经过剩。从现实数据看，长三角集聚了全国1/6的人口、1/4的地区生产总值、超过1/3的外贸进出口总额。外向型制造业、跨境商贸、文旅消费、低空经济等业态持续扩容，航空客运与货运需求长期处于上行通道。2025年，长三角机场旅客吞吐量突破3亿人次，占全国总量约两成；区域内有七座千万级枢纽，多地支线机场客座率常年处于高位。以杭州萧山为例，年客流已突破5000万人次，客座率接近90%。这些数据充分说明，市场的真实需求是存在的。

进一步看国际比较。美国拥有超过2万个机场，当然其中包括大量通用航空机场、私人机场和简易起降点，不能简单做总量对标。但即便只比较运输航空机场，我国在人均机场拥有量、网络覆盖密度等方面，与发达国家仍有一定差距。从这个意义上讲，长三角机场在总量上还有增长和发展的空间。

但需要注意的是，要避免产生扩大规划、超标准建设的主观冲动。要避免“建成即闲置”，就必须对规划的可行性、运量预测的科学性、未来收益的审慎评估，以及地方政府的实际支付能力，进行严格把控。也就是说，在总体仍需发展的前提下，局部地区、个别项目可能存在过热或超前的问题，需要用制度和标准来约束。

“协同之困，在行政分割，也在利益难分”

本报记者：长三角机场群与粤港澳的大湾区核心差距不在数量，而在协同效率。在您看来，长三角跨省市协同最大的制度性障碍是什么？国际上有没有可借鉴的“破局”经验？

李红昌：这个问题触及了长三角机场群建设的核心难点。粤港澳大湾区整体上处于“一国两制”框架下，加上省内统筹的机制，广州、深圳同属广东省，港澳事务可以通过顶层协调，全省能够相对统一地布局机场分工并统筹临空经济收益。而长三角的情况完全不同，它涉及沪苏浙皖四个省级行政主体。各地机场的投资建设、土地出让、临空产业园区的税收，都高度归属地方财政；机场客流、航线和货运量，也直接与地方的地区生产总值及政绩考核挂钩。这种行政区划和利益格局上的分割，是长三角机场跨省市协同最根本的制度性障碍。

国际上的经验值得参考。比如美国设有“大都市规划组织”，即MPO，可以跨越行政区划进行交通规划统筹；纽约地区的空域管理也实现了跨州协调。日本则通过国家规划和职能分工，对成田、羽田等机场的定位进行明确限定，做到有重点地发展，避免无序竞争。这些做法的共同点在于：有一个超越地方利益的协调机制来主导规划和资源配置。对长三角而言，也亟须建立这样跨越行政区划的组织形式、协调机制和规划体系，才能实现真正的协同。当然，这一过程涉及组织、人事、财务、资产等多方面的整合，难度极大，但方向是明确的。

本报记者：嘉兴南湖机场定位为专业性航空货运枢纽，试图成为长三角的“孟菲斯”。从产业逻辑看，一个成功的货运枢纽需要哪些关键支撑条件？长三角目前最需要补齐的短板是什么？

李红昌：嘉兴的区位条件和硬件基础确实不错，但要成为一个像孟菲斯那样的全球性货运枢纽，核心不在基建，而在制度配套。

从产业逻辑看，一个成功的专业化货运枢纽，需要三个层次的关键支撑。一是强大的基地航空公司，能够构建起以枢纽为核心的轴辐式网络。孟菲斯有联邦快递，路易斯维尔有联合包裹，这类巨头拥有高市场份额，能够主导运力投放和航线布局。二是高效的多式联运体系，实现空、铁、公的无缝衔接，让货物能够快速集散。三是跨区域的货源协同能力，货运枢纽的辐射半径远大于客运，必须能够在更大范围内组织和调配货源。

对照来看，长三角发展专业化货运最需要补齐的短板，恰恰在制度层面。首先是跨区域货源协同的障碍。在现行财政体制下，各地都希望货物从自己的机场进出，税收和增加值留在本地，这导致货源被人为分割。其次是空域和时刻资源的统筹问题，货运航班往往需要在夜间运营，空域资源的跨省协调难度更大。再次是跨省联运的落地，不同省份之间的通关、检验检疫、运输标准等还需要进一步打通。

此外，中国目前的航空货运市场仍高度分散，竞争激烈，这增加了专业化货运枢纽的形成难度。未来需要国家层面出台刚性规划，明确货运机场的错位布局，真正把专业化货运供应链的辐射价值释放出来。嘉兴可以作为一个重要的改革试验田，探索利益兼容、共同发展的路径。

本报记者：多个城市都在争建“第二机场”，但国内（不包括港澳台）真正的“双机场城市”仅有三个。您认为一个城市判断是否需要第二机场的核心标准是什么？机场选址是否应该突破行政边界，从城市群整体功能布局来考量？

李红昌：这是一个需要非常审慎对待的问题。判断一个城市是否需要建设第二机场，我认为至少有三个核心标准。

第一，运输能力的供求关系是否已经高度紧张，现有设施难以满足需求。第二，空域资源是否还有承载空间，这在东部沿海地区尤其关键。大兴国际机场的选址，空域条件就是重要考量因素之一。第三，城市的辐射范围是否需要通过新机场来进一步拓展。如果这些基本条件都不满足，讨论二机场、三机场，更多的只是地方从自身发展角度出发寻求局部均衡的一种求解过程。不能说完全没有合理性，但从整个城市群来看，很容易造成冗余和低效。

关于选址突破行政边界的问题，我非常赞成从城市群整体功能布局来考量。事实上，国际上许多大都市的第二机场都建在行政辖区之外，比如东京成田机场在千叶县，纽约纽瓦克机场在新泽西州。上海第三机场选址南通，就是这种跨行政区布局思路的实践。但在我国现行体制下，跨省选址涉及财政、税收、就业等利益关系的复杂协调，需要有清晰的利益共享机制作为支撑。从长期看，这种机制的建立是必然方向，也是难点所在。

“最后一步：从‘有数量’到‘有体系’”

本报记者：有一种判断认为，长三角离世界级机场群只差“最后一步”，即打破行政壁垒、建立体系化运作能力。您是否认同？在现行管理体制下，这“最后一步”最可行的切入点和时间表可能是什么？

李红昌：我基本认同这个判断。长三角不缺机场数量，缺的是体系化的运作能力。这最后一步，确实是最慢，也是最关键的一步。

关于如何走好这一步，我认为可以从三个层次来推进。短期抓手，是做实现有的长三角民航联席会议制度，推动其从应急协同走向常态化的资源对接与配置落地。这是依托现有平台最快能够见效的举措。中期抓手，是以货运一体化作为先行突破口，以嘉兴专业货运机场为试验田，率先探索跨区域的货源整合、时刻统筹和联运协作。长效抓手，则是在国家层面出台刚性分工规划，对各地机场的定位和功能进行明确，约束无序新建和恶性竞争。

当然，也有人提出另一种思路：让各省区自行发展、通过市场竞争来实现供给增加和网络优化，最终形成多元化的格局。美国铁路网在发展初期就走过这条路径。这两种思路并非完全对立。未来长三角的理想状态，很可能是国家规划保障基本的专业化骨干，并在此基础上形成市场化、网络化的竞争格局。但无论如何，跨区域利益共享机制的建立，是绕不过去的一道坎。

时间表方面，短期机制优化在一两年内有望见到成效，中期货运试点可能需要三到五年，而刚性分工规划的出台和落地，则需要更长时间的制度积累和高层推动。方向已经明确，关键在于行动。