党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中 国式现代化的决定》，提出推动能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，这为铁路行业发展带来新机遇，也对完善铁路法律制度提出新要求。当前，我国铁路法律制度体系是以铁路法为基本法，以铁路运输行政法规、规章为补充相结合的法规体系。铁路改革应在法治轨道上运行，回应社会主义现代化建设和人民群众对美好生活的需要。铁路法律制度的修订与完善，将为铁路改革提供理论指导和制度支撑。

明确铁路自然垄断和竞争性的基本理论

理解铁路行业自然垄断环节，就必须把握好自然垄断的基本理论。西方自然垄断理论从产生到发展经历了规模经济、范围经济和成本次可加性三个阶段。这些理论表明，自然垄断的价值目标应是基于效率目的，并且保障效率的实现。

从法学层面理解自然垄断，是由于市场的自然条件而产生的垄断，如果进行竞争，则可能导致社会资源浪费或市场秩序混乱。铁路自然垄断的突出特征是其网络性，依赖于铁路网络为市场提供产品和服务。铁路需要投入大量资金进行网络建设，由此形成大规模固定资本，它们折旧时间长，变现能力差。

但是铁路基础产业网络，其排他性和竞争性也可能因地而异。在经济发达地区，由于存在替代性运输方式，公路在短途运输等领域受青睐，铁路在中长途运输方面运量相对饱和。在经济不发达地区，铁路运能有可能过剩，具有较强的公益性。如在经济不发达地区的国家路网干线、国防线、国土开发线、落后地区支线往往具有非竞争性、非排他性和不可分性，公益性较强，接近纯公共产品。而经济发达地区铁路干线（如京沪线等）、支线、企业专用线，公益性较弱，私人性较强，接近私人产品。

从运输服务来看，铁路运输属于现代服务业，其出发点和落脚点应该是满足经济社会发展的运输需求。以中国国家铁路集团有限公司为例，其职责包括：保证运输安全，提升服务质量，提高经济效益，增强市场竞争能力，确保国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大。

理解铁路行业竞争性环节，需要深化对现代服务本质的认识，应按照市场经济要求优化资源配置，利用现代科技成果，提升专业化、社会化服务水平，提高经营效率和可持续发展能力。铁路行业在运力、资产、网络、信息、品牌等方面有着巨大优势，仅依靠单一的运输业很难发挥出资源的最大效率和效益，应以市场需求为导向，充分发挥铁路优势，做优做强客货运输这一核心业务，统筹使用各类生产要素，延伸铁路客货运输服务链条，开发具有比较优势的经营项目，全方位拓展铁路市场，在确保社会效益和得到人民群众认可的前提下，最大限度提高铁路经济效益。

明确铁路自然垄断环节和竞争性环节的划分标准

长期以来，我国铁路行业在不同业务、不同地域的自然垄断环节和竞争性环节划分存在现实困难，主要原因是：铁路业务自然垄断性和市场竞争性表现形态复杂，不同地区铁路的社会经济作用不同，呈现出多样化的表现形态。此外，铁路业务往往是公益性与经营性交织在一起，难以区分。

铁路企业涉及领域广泛，除了客货运输主业，还包含物流、运输代理、客票代售、建筑、采矿、商贸、餐饮、旅游、广告等行业。应树立运输业与非运输业一体化经营理念，以非运输业延伸运输业供应链、服务链，实现相互促进、共赢发展；发挥铁路市场优势、资源优势和行业优势，推动商旅服务、建筑施工、工业制造、商贸物流、科技信息、金融保险、土地开发等重点产业发展。

铁路在自利生产经营的同时形成较大的溢出效应，承担大量公益性任务。作为准公共物品，铁路在不同地域“拥挤”程度不同。各地经济发展水平不同，铁路经营性运输需求不同，使得铁路业务在不同地域其公益性和经营性的比重不同。区分铁路自然垄断环节和市场竞争性环节业务，目的是促使铁路实现自主经营，自担风险，市场化运作。既可弥补“市场失灵”，开展商业性盈利活动，也可避免“政府失灵”，使铁路实现商业可持续发展。　

在此背景下，铁路法律制度应明确铁路自然垄断环节和竞争性环节的划分标准，不仅应设置定性标准，在一些具体领域还可以设定定量标准。在法律规则表述中，可以采用“列举+兜底”的方式对分类标准进行规范。

准确理解铁路在综合交通运输体系中的经济定位

铁路法律制度应以“自然垄断环节独立运营”“竞争性环节市场化”两大改革方向为指导，明确铁路公益性和经营性并存的法律定位，准确理解铁路在综合交通运输体系中的经济定位，形成鼓励铁路新质生产力发展的制度规则。

一是形成分类分级的管理运营模式和相应的财政金融政策。将铁路按运输服务需求、铁路运输收益对象等自然垄断环节和竞争性环节区分开，明确铁路行政管理部门和铁路企业各负其责，清晰界定各自职能。在自然垄断环节，如低运输密度地区的客运和货运、高公益性的运输线路，完全由政府来承担建设和管理，运用公用事业管制措施，如政府定价、政府财政补贴和优惠金融政策等方式来保证铁路企业能够正常经营。对于高运输密度地区的客运和货运、高经营性的运输线路，则形成开放的市场环境，引入社会资本来进行竞争性经营。在存在交叉模糊的领域，则通过政府与企业协商谈判的方式，确定合适的经营模式和相应的融资方式。

二是细化和完善铁路发展改革的支撑规则。目前，铁路自然垄断环节与竞争性环节尚未有效分离，自然垄断环节总体功能定位不清晰，对自然垄断环节监管不到位；竞争性环节没有充分放开，有效竞争的市场格局尚未形成。应在自然垄断环节和竞争性环节区分基础上，在铁路行政法规、部门规章、地方性法规和规章以及各类具体标准中，落实市场化改革具体规则和程序，使得各类铁路经营主体的业务范围与其资质能力、人员资质、资产业务配置、任务目标甚至税费负担相适应、相匹配、相统一。对自然垄断环节，如运输环节，保持控制力的同时，放开竞争性业务，促进市场主体多元化和适度竞争。鼓励技术创新和研发，结合智慧铁路、智慧物流等新技术新业态，完善推动多式联运畅通有序的规则体系。

三是形成市场化改革风险防范机制。铁路竞争性业务应以市场为导向，以效益为中心，做好相关制度的设计与配套政策的制定，形成适应铁路市场主体地位要求的经营机制。对铁路业务进行分类分级经营，需要防范市场化改革的风险。市场竞争性环节（特别是市场新进入者）在不受约束的情况下，如果采取“挑肥拣瘦”等方法开展竞争，对高利润业务蜂拥而入，对公益性运输服务弃之不顾，就会形成恶性竞争，损害社会的整体利益，企业之间也会产生不公平竞争的问题。在法律制度层面，不仅要明确自然垄断环节监管范围和重点，还要对竞争性环节加强市场监管、行业监管、地方监管的协调配合，为市场机制发挥作用构建良好的制度环境。

（作者系北京交通大学教授、可持续交通创新中心研究员）