党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》），在健全推动经济高质量发展体制机制方面，部署推进铁路体制改革。这一改革旨在优化铁路行业的资源配置，提升运营效率，增强市场竞争力，从而更好地服务国家发展战略和经济社会发展大局。结合多年来我国铁路体制改革实践，笔者认为应从推动铁路关键性资源独立运营、增强行业主管部门市场监管能力、完善铁路政企关系等方面入手，推进铁路体制改革和市场化发展。

政企分开有效促进铁路市场化运营

2013年，我国实施铁路政企分开改革，组建国家铁路局和中国铁路总公司（后改成中国国家铁路集团有限公司），铁路改革迈出历史性的“关键一步”。通过政企分开改革，铁路行业进一步明确了政府与企业之间的职责边界，促进了政府职能转变和铁路企业市场化经营。

10多年来，按照党中央、国务院决策部署，铁路行业以加快构建“六个现代化体系”为载体，勇当服务和支撑中国式现代化建设的“火车头”。在基础设施、运输服务、科技创新、经营管理等现代化铁路体系建设过程中，铁路行业有序放开客货运输竞争性环节，加快构建市场化经营体系。今年以来，铁路行业持续深化市场化改革，加快推进铁路现代物流体系建设，优化铁路产品供给和运输组织，为满足旅客出行需求、降低全社会物流成本提供了有力支撑。

在货运方面，铁路行业以现代物流为重点推进市场化进程，扎实推进现代物流组织体系建设，建立完善铁路物流中心运行机制，实现物流资源统一利用、业务统一管理、市场统一开发。在此基础上，铁路部门积极适应货运市场需求，大力开展物流总包和合同制运输，建立运输组织协同机制，确保履约兑现，稳定客户预期。

在客运方面，铁路行业以服务质量为重心推进市场化进程。国铁集团加强市场营销创新，不断优化乘客服务体验。今年6月，京广高铁武广段、杭深铁路杭甬段和沪昆高铁沪杭段、杭长段4条高铁上运行的时速300公里及以上动车组列车，由原来的固定、单一票价机制优化调整为灵活折扣、有升有降的市场化票价机制。

在产品方面，铁路行业以服务创新为抓手加快推进市场化进程。无论客货运输抑或现代供应链增值物流活动，均需要通过更为创新的运输产品或运输服务加以实现，铁路部门积极优化行车组织和调度指挥，开展客货运产品谱系化设计，实施以产品产出、效率产出、效果产出为导向的激励约束机制，取得了卓有成效的发展成果。

加快厘清自然垄断环节和竞争性环节业务

《决定》提出，推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制。

长期以来，我国铁路客货运运营管理一体化，存在产权不清、管理机制难以完全适应市场化、盈利能力偏弱等问题。

从我国铁路实行政企分开10多年的改革发展实践来看，铁路部门在经营主体、建设模式、运营速度、服务范围等方面取得了积极的成果，但在市场化过程中仍面临多重挑战。

一是关键性资源垄断地位仍未打破。截至2023年年底，我国铁路营业里程达到15.9万公里，其中高铁营业里程4.5万公里，庞大的铁路网络产生了巨大的经济效益。但铁路调度指挥、运输清算等关键自然垄断环节仍然与国铁集团的运营管理一体化“混同均衡”，存在较为显著的自然垄断和行政垄断，关键资源配置尚未实现竞争中立。

二是公平竞争监管规则尚待完善。目前，铁路调度指挥及运能分配规则、运输清算规则、争议仲裁规则等方面，尚未形成公平、公开、公正、高效的监管机制。值得一提的是，铁路企业仍拥有车辆准入标准、铁路新技术装备认证资质、路网接入条件等关键性资源，一方面会在生产要素市场形成垄断地位，另一方面会对煤炭、钢材、石油、粮食等特定货主形成不对等的市场关系。

三是市场化运作机制存在短板。由于铁路政企关系尚未完全厘清，铁路公益性运输补贴机制尚未建立，导致行业每年公益性亏损约2000亿元。截至2023年年底，国铁集团负债达到6.13万亿元，大规模投资导致企业债务压力较大。同时，铁路企业承担了过多的财政工具职能，薪酬采取工资总额和相对固定的管控方式，管理层和员工努力生产和市场价值创造积极性得不到充分发挥，相应的生产要素市场、交通物流产品市场的标准化和市场化水平不高，导致市场化经营管理活力不高、市场竞争力弱，难以与国际国内一流企业竞争。

进一步完善行业运行规则和机制提升铁路运输竞争力

铁路体制改革是民生所系，也是顺应时势、民意和市场的创新之举。除了坚持进行机制性改革、新增优选一等座、开启灵活票制票价机制、调查高铁运送宠物是否有市场以满足特定细分市场需求、力争承揽更多“白货”市场等外，我国铁路行业还需要正视深层次体制性、制度性、全局性改革，攻坚克难，迎难而上，不断破除铁路高质量发展的制度障碍和体制性壁垒，释放铁路服务贡献经济社会发展的庞大动能。

一要把铁路关键性资源进行独立运营。导致铁路形成自然垄断、行政垄断和经济垄断的最重要的原因之一，是铁路调度指挥和运输清算权高度集中在国铁集团。建议效仿民航体制改革，把调度指挥和运输清算权等具有准公共服务特征的核心生产要素独立化运营管理。

二要进一步增强国家铁路局的监管能力。针对市场准入、过轨运输、运能分配、收入和成本清算、路网接入、装备认证等方面，建议进一步增强国家铁路局的监管能力，同时形成由第三方专业监管的制度格局，不断引入同业或跨界进入铁路行业的竞争者，通过市场竞争力量搞活铁路市场，推进新质生产力布局和效率效益的综合提升。

三要完善政府和铁路运输企业关系。加快推进铁路分类投资、分类建设、分类经营、分类管理，公益性和准公益性铁路运输服务由国家承担，企业性和经营性铁路及运输服务由企业管理，避免铁路企业陷入债务和补贴的沉重负担中。

加快推进铁路薪酬制度改革，按照“多劳多得”原则把生产经营绩效考核与收入报酬高强度挂钩，盘活铁路主业和多元经营业务，消化处置冗余铁路资产、人力资源和无效资本。推进铁路资本化运作水平，区分铁路垄断性和经营性业务环节，对铁路不同类型资源、资产、资本采取差异化吸引社会资本策略，提高社会资本进入比例和水平。

此外，进一步推进铁路市场化服务范围，积极与地方政府市郊铁路和城际铁路服务需求对接，服务地方通勤需求；积极与沿线利益相关者进行合作，实现土地综合开发和价值创造；积极与公路、民航、水运、邮政等合作，提供市场化、标准化服务；积极与共建“一带一路”沿线主体合作，创新市场服务产品和模式，不断拓展国际市场业务。

作者单位：国家高端智库可持续交通创新中心、北京交通大学经济管理学院